【판시사항】
가. 청구인의 자료제출 거부로 인하여 사전조사 및 감사 절차 진행이 중단된 경우, 자료제출요구에 대한 심판청구의 이익을 인정할 수 있는지 여부(적극)
나. 피청구인이 2021. 4. 1. 청구인에 통보한 종합감사 실시계획에 따른 자료제출요구 중, 자치사무에 관한 부분이 헌법 및 지방자치법에 의하여 부여된 남양주의 지방자치권을 침해하는지 여부(적극)
【결정요지】
가. 피청구인은 이 사건 감사계획에 의한 이 사건 자료제출요구, 사전조사 및 감사를 중단하였으나, 그 절차의 재개될 가능성을 배제할 수 없으며, 피청구인이 청구인을 비롯한 산하 시ㆍ군에 대하여 주기적으로 종합감사를 실시하므로 같은 유형의 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있고, 특별한 제한이 없는 자료제출요구를 통하여 감사대상을 특정하는 행위가 헌법상 허용되는지 여부에 관한 헌법적 해명이 필요하므로 예외적으로 심판청구의 이익을 인정할 수 있다.
나. 이 사건 자료제출요구는 ① 피청구인의 청구인에 대한 종합감사 계획에 포함되어, 사전조사 및 감사 절차 직전에 오로지 사전조사 및 감사 대상을 특정하기 위한 목적으로 이루어진 것이고, ② 청구인의 자치사무 전 분야에 걸쳐 그 구체적인 업무처리 내용을 압축적으로 요약하는 형식으로 제출할 것을 요구하는 것으로서 내용적으로 사전적ㆍ일반적인 자료 요청이며, ③ 피청구인의 청구인에 대한 마지막 종합 감사 이후 현재까지의 기간 동안에 수행된 업무 내용을 포괄하는 것으로 시기적으로도 정기적인 자료요청에 해당한다. 이러한 점을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 자료제출요구는 피청구인의 청구인에 대한 감사 절차의 일환으로서 청구인의 자치사무 전반에 대한 사전적ㆍ일반적 자료제출요청이고, 피청구인은 이를 통하여 청구인의 자치사무 처리와 관련된 문제점을 발견하거나 취약 분야를 확인하여 감사대상을 발굴할 목적이 있었음을 인정할 수 있다.
이 사건 자료제출요구는 그 목적이나 범위에서 감독관청의 일상적인 감독권 행사를 벗어난 것으로 구 지방자치법 제171조 제1항 전문 전단에서 예정하고 있는 보고수령 권한의 한계를 준수하였다고 볼 수 없으며, 사전조사 업무에 대한 수권조항인 구 ‘지방자치단체에 대한 행정감사규정’ 제7조 제2항 제3호를 근거로 적법하다고 볼 여지도 없다.
지방자치단체의 자치권 보장을 위하여 자치사무에 대한 감사는 합법성 감사로 제한되어야 하는바, 포괄적ㆍ사전적 일반감사나 법령위반사항을 적발하기 위한 감사는 합목적성 감사에 해당하므로 구 지방자치법 제171조 제1항 후문 상 허용되지 않는다는 점은 헌법재판소가 2009. 5. 28. 2006헌라6 결정에서 확인한 바 있다. 이 사건 자료제출요구는 헌법재판소가 위 결정에서 허용될 수 없다고 확인한 자치사무에 대한 포괄적ㆍ사전적 감사나 법령위반사항을 적발하기 위한 감사 절차와 그 양태나 효과가 동일하고, 감사자료가 아닌 사전조사자료 명목으로 해당 자료를 요청하였다고 하여 그 성질이 달라진다고 볼 수 없다. 따라서, 이 사건 자료제출요구는 합법성 감사로 제한되는 자치사무에 대한 감사의 한계를 벗어난 것으로서 헌법상 청구인에게 보장된 지방자치권을 침해한다.
재판관 유남석, 재판관 이석태, 재판관 이은애, 재판관 김기영의 반대의견
구 지방자치법은 보고수령권에 대해서는 특별한 법률상의 제한을 규정하지 않는 반면, 자치사무에 관한 감사권에 대해서는 법령위반사항에 대하여만 감사를 실시하여야 한다는 실체적 한계(제171조 제1항 후문) 및 감사 실시 전에 법령 위반 여부 등을 미리 확인하여야 한다는 절차적 한계를 규정한다(제171조 제2항).
구 지방자치법이나 행정감사규정에 보고수령권 행사의 실체적ㆍ절차적 한계에 관한 명문의 규정이 없으므로, 보고수령권 행사는 법치국가원리에 따라 요구되는 헌법원칙에 반하지 않는 한 적법하다. 또한 보고수령권은 자치사무에 대한 감사권과 근거규정을 달리하고 절차상으로도 분명히 구별되므로, 감사권 행사 재량의 한계에 관한 헌법재판소 2009. 5. 28. 2006헌라6 결정의 법리를 보고수령권의 행사 재량의 적법성 판단에 그대로 원용하는 것은 적절하지 않다.
피청구인은 청구인의 자치사무 전체가 아니라, 다른 시ㆍ군에서 반복적으로 지적되고 있는 분야 등에 한정하여 이 사건 자료제출요구를 하였다. 또한 이 사건 자료제출요구의 구체적 내용은 청구인의 자치사무 중 일부에 관한 현황 보고 요구에 그칠 뿐이고, 장부나 물품의 제출과 같은 침익적인 것이 아니다. 따라서 이 사건 자료제출요구는 피청구인이 자치사무에 대한 사전조사 개시 여부를 판단하기 위해 필요한 범위에 해당되고 그로 인해 청구인의 자치권이 중대하게 제한되었다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 자료제출요구는 비례원칙에 부합하는 적법한 보고수령권의 행사에 해당된다.
그 밖에 피청구인이 청구인에 대해서만 보고수령권을 차별적으로 행사하였다는 등의 사정 역시 인정하기 어렵다. 따라서 이 사건 자료제출요구는 피청구인의 적법한 권한 범위 내에 있고, 이로 인하여 청구인의 자치권이 침해되었다고 볼 수 없다. 이와 달리, 감독기관이 감사 개시 혹은 사전조사 개시를 위해 보고수령권을 행사할 수 없다고 본다면, 자치사무에 대한 감사는 실질상 제보나 언론 보도 등에 의해 이미 알려진 위법 사무 정도로 그 대상이 제한된다. 그 결과 감독기관의 감사권이 무력화되어 자치사무의 합법성 보장에 공백이 발생할 위험이 있다.
예상선지 ) 종합감사 계획에 따른 자료제출요구는 헌법재판소가 위 결정에서 허용될 수 없다고 확인한 자치사무에 대한 포괄적ㆍ사전적 감사나 법령위반사항을 적발하기 위한 감사 절차와 그 양태나 효과가 동일하므로 자료제출요구는 합법성 감사로 제한되는 자치사무에 대한 감사의 한계를 벗어난 것으로서 헌법상 청구인에게 보장된 지방자치권을 침해한다. (O)